《中国银监会农村中小金融机构行政许可事项实施办法》精神解读之一

近期,中国银监会发布了2014年第4号主席令——《中国银监会农村中小金融机构行政许可事项实施办法》(以下简称《办法》),自2014年3月13日起施行。《办法》的出台,不仅有利于进一步激发农村中小金融机构的经营活力和创新活力,推动其完善内部治理和风险防控机制,而且将在优化金融结构、防范金融风险、引领发展转型和服务实体经济等方面发挥重要的支撑和促进作用。为便于我们对《办法》的理解与适用,本文将选取与农村信用社目前工作联系较为紧密的几个方面作为主要内容予以探讨解读,供大家参考。

一、《办法》出台的背景

对农村中小金融机构行政许可事项的管理,银监会最早于2006年出台了《中国银行业监督管理委员会合作金融机构行政许可事项实施办法》(2006年3号令),后于2008年对该3号令进行了修订,出台了《中国银行业监督管理委员会农村中小金融机构行政许可事项实施办法》(2008年3号令)。近日,银监会在2008年3号令的基础上再次进行修订完善,出台了本《办法》。通过对《办法》的新旧对比学习,并参考监管部门对《办法》的介绍与解读,《办法》的出台背景主要有以下几个方面:

(一)应对农村中小金融机构内外部发展环境变化的需要。2008年3号令的实施,不仅对于规范监管部门的行政许可行为具有十分重要的作用,而且对于培育多元化及竞争性的农村金融服务体系、合理配置金融资源、促进农村中小金融机构有序发展等方面,也具有十分积极的引领作用,是适用于农村中小金融机构的一部“行政许可法”。但随着2008年3号令的实施已近七年,在不断的发展与实践中,农村中小金融机构所面临的经济金融形势、监管体制以及自身的发展等都已发生了深刻而迅速的变化,如我国经济金融形势的变化,城镇化的发展,监管重点由事前准入许可到事中、事后风险控制监管的转变,巴塞尔新资本协议的实施,银行业金融机构管理重点由资产负债管理向全面风险管理的过渡,农村信用社股份制改革的推进,农村中小金融机构业务创新的深化,等等,这一系列农村中小金融机构外部发展环境及内部经营实际的变化,使得2008年3号令已不能完全满足当前农村中小金融机构的监管需要,对其进行修订完善已成为必然。而《办法》的出台,无论是从内容变动的角度,还是从体例结构的调整来看,也都深刻反映了上述变化,并通过适当前瞻性的考虑与安排,为未来一段时期的发展留下了相应的空间。

(二)落实简政放权、行政审批制度改革精神的需要。2013年,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出,“进一步简政放权,深化行政审批制度改革,最大限度减少中央政府对微观事务的管理,市场机制能有效调节的经济活动,一律取消审批,对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率;直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项,一律下放地方和基层管理”。此次《办法》即是在落实国务院行政审批制度改革精神并推进监管职能转换的背景下出台的,通过对农村中小金融机构行政审批工作实际情况的调查梳理,对一部分审批事项予以了取消,一部分审批程序予以了简化。《办法》的出台,也将进一步巩固行政审批改革成果,引导农村中小金融机构行政许可制度的改革沿着正确轨道发展。

(三)应对各类金融风险防控实际的需要。众所周知,随着经济规模的快速扩张,业务发展的不断精细化,银行业金融机构所面临的风险的总量在不断扩大,风险种类在逐渐递增,风险的结构更加复杂。农村中小金融机构作为金融体系的重要组成部分,其面临的风险也呈现出同样的特点。而且,由于自身风险防控体系的相对薄弱性,农村中小金融机构的各类风险防控压力更为明显。因此,如何进一步加强农村中小金融机构的风险管理体系建设,如何更好地应对可能出现的各类风险,既是农村中小金融机构自身必须面对的一大重要课题,也是摆在监管机构面前的一项重要内容。《办法》通过在多个审批事项的准入许可中,增加风险管理体系建设的要求,增加信息科技系统的建设要求,增加案防控制要求等等,依此引导并激励农村中小金融机构健全内部控制机制,提升风险管理水平和能力,实现有效防控各类风险的目的。

二、《办法》的总体特点

《办法》共八章,130条,主要包括总则、法人机构设立、分支机构设立、机构变更、机构终止、调整业务范围和增加业务品种、董事(理事)和高级管理人员任职资格许可、附则等内容。相比2008年3号令,尽管《办法》增加了分行及专营机构设立、对外投资、参股、收购等多项内容,但在条款总数上仍然相较之减少了39条,体现了简政放权、优化监管的特点。同时,《办法》多项条款中对“三农”、小微金融服务发展战略等方面的要求,也体现了国务院和监管部门对中小金融机构服务“三农”及小微的发展定位。总体上来看,《办法》主要呈现出以下特点:

一是减少了行政许可管制,有利于激发市场主体的活力。相比2008年3号令,《办法》共计取消了农村中小金融机构筹建开业延期、证券投资基金托管、股票质押贷款业务和部分高管人员任职资格等13个审批项目。同时,对确需保留的审批项目,也一定程度上优化了审批流程,简化了准入条件。通过简政放权,激发了市场主体活力,也进一步体现了监管部门的监管重点将从事前审批转向过程监管和事后监督的转变。

二是强化了风险管控要求,统筹把握简政放权与加强监管的平衡。《办法》尽管减少了部分审批许可事项,但对农村中小金融机构风险管理的要求并未降低,反而呈进一步加强之势。如在机构和业务准入中,多处增加了“最近*年无严重违法违规行为和因内部管理问题导致的重大案件”的要求,将案防工作质量作为准入的审慎性条件;进一步增强了信息科技系统和信息安全体系建设的要求,推动农村中小金融机构提高信息科技风险管控水平;在对外投资、业务开办等方面,进一步细化了风险识别、监测、分析和控制等内容,提升风险防控的要求等等。

三是将支农服务监管要求全面嵌入行政许可,督促农村中小金融机构增强“三农”战略定力。《办法》实行准入正向激励,推动农村中小金融机构加大“三农”服务力度,稳步培育发展农村金融服务市场。如在机构设立及业务许可中,增加对农村金融发展战略和公司治理等方面的要求,开展面向“三农”的差异化、特色化服务;放宽村镇银行在乡镇设立支行的条件,将设立支行的年限要求由开业后2年调整为半年,加快完善农村金融服务网络,提高金融服务均等化水平。

三、关于“农村商业银行设立”的理解

农村商业银行(以下简称“农商行”)是目前农村信用社改革的主要方向,银监会在2014年的监管工作会议上强调要下大气力进一步推进农商行的组建,我省农村信用社也提出了“推进农商行改制工作稳速提质,成熟一家改制一家”的工作思路。《办法》对农商行设立的内容主要包括农商行的设立条件、对农商行发起人的要求及设立程序。相较2008年3号令,《办法》对其规定有删减,有增加,但总体来看,是进一步规范了农商行的设立条件,并加强了对农商行战略发展定位、风险防控、信息科技系统建设等方面的要求,体现了加强法人治理与风险管控的监管思路。

(一)农商行的设立条件

1、设立条件上不再对农商行进行分类。2008年3号令对农商行进行了分类:县(市、区)农商行,城乡一体化程度较高、农业网产值占比比较小的地市、地市市辖区、直辖市组建的农村商业银行。但《办法》第二章第一节直接规定了设立农商行应当符合的各项条件,未再采用2008年3号令的区别表述,即在设立条件上不再对农商行进行分类。

2、农商行设立的基本条件。第6条规定了设立的基本条件,从内容来看,《办法》延续了2008年3号令的规定,要求有符合规定的章程、设立方式、注册资本、从业人员、组织机构、管理制度、营业场所以及安全防范措施等条件,但在设立方式上略作修改,变更为“在单家农村合作银行或农村信用社基础上变更组织形式设立,在两家及两家以上农村商业银行、农村合作银行或农村信用社基础上以新设合并方式设立”。根据《公司法》的规定,新设合并属于公司合并的一种形式,也就是至少有两家机构的基础上才可以称作“新设合并”,而对于单家机构,其改制为农商行则属于组织形式的变更。而2008年3号令则笼统规定“在农村信用合作社及其联合社基础上以新设合并方式发起设立”,相较之,《办法》的表述更为准确。同时,关于从业人员的表述尽管在本条中未作修改,但鉴于第七章关于任职资格内容的修改,该要求实质也已发生了变动。

3、农商行设立的审慎性条件。设立农商行,除应符合上述基本条件外,《办法》还在第7条列举了十项审慎性条件。作为金融机构,农商行必须在公司治理结构、发展战略和商业模式、风险管理体系、资本约束补充机制、人力资源管理、信息科技架构、案防、主要监管指标等方面符合审慎经营的要求。这与《商业银行公司治理指引》的规定也是较为契合的。《商业银行公司治理指引》要求商业银行良好的公司治理应当包括:健全的组织架构,清晰的职责边界,科学的发展战略、价值准则与良好的社会责任,有效的风险管理与内部控制,合理的激励约束机制,完善的信息披露制度。相较以往,审慎性条件规定的变化主要体现在以下几个方面:

一是新增发展战略和商业模式、信息科技架构、案防三项要求。发展战略和商业模式的规定,充分体现了随着我国金融市场的不断改革发展,差异化、特色化的经营已成为发展的需要及必然,农商行必须具备清晰的农村金融发展战略和成熟的农村金融商业模式,这同时也体现了要求农商行坚持农村金融服务宗旨不变的监管思路。《办法》也提出了信息科技架构、信息科技系统等方面的审慎条件,这主要是基于信息科技的运用对业务经营与风险防控的重要性,农商行不仅应当建立符合要求的信息科技架构和信息科技系统,还应当具备保障信息科技系统有效安全运行的技术与措施。同时,在审慎条件中,还增加了对案防工作的要求,这也是《办法》的一大特色。《办法》多处审慎性条件中要求应符合在最近一定时期内(具体从1年到3年不等)无严重违法违规行为和因内部管理问题导致的重大案件,反映了进一步加强合规管理与案件防控的监管思路。此项审慎条件中,要求“最近1年无严重违法违规行为和因内部管理问题导致的重大案件”。

二是规定“主要监管指标符合审慎监管要求”,取代了2008年3号令中对主要监管指标采用直接列举具体指标要求的表述形式。在2008年3号令中,明确要求资本充足率不低于8%,核心资本充足率不低于4%,还要求须按规定提足贷款损失准备等。《办法》则采用了“主要监管指标符合审慎监管要求”的笼统表述,这种表述有利于监管部门在实际中根据具体发展情况以其他专项规范性文件的方式灵活调整审慎监管要求,这样既保证了《办法》的相对稳定性,也能满足实际监管的需求。就目前的监管规定来看,2011年出台的《农村中小金融机构行政许可事项补充规定》对农商行准入的主要监管指标要求进行了规定,要求信贷资产五级分类后不良贷款率低于5%;按拟募集股本计算的资本充足率不低于10%,核心资本充足率不低于6%;按规定提取呆账准备,拨备覆盖率不低于150%。此外,审慎监管要求不仅仅限于上述所列指标,因此,在实际工作中,对于本项要求的满足,各机构还必须密切监管部门提出的“主要监管指标”的认定和其他的审慎监管要求。

三是取消了“地方人民政府财政资金入股”的禁止规定。2008年3号令第7条第(五)项要求农商行设立应满足“没有地方人民政府财政资金入股”的审慎性条件,但此次《办法》未再规定此项限制。

(二)对农商行发起人的要求

适格发起人的选择是农商行设立过程中的重点内容之一。《办法》用9条(第8-16条)内容明确了农商行发起人的范围、应具备的条件以及持股比例限制。《办法》规定农商行发起人的范围包括:自然人、境内非金融机构、境内银行业金融机构、境内非银行金融机构、境外银行和银监会认可的其他发起人。在此部分,相较2008年3号令,《办法》的主要修改集中于发起人持股比例的要求方面。对于自然人的持股要求,由过去的“单个自然人投资入股比例不得超过农村商业银行股本总额的2%”修改为“单个自然人及其近亲属合计投资入股比例不得超过农村商业银行股本总额的2%”。对于单个境内非金融机构及其关联方合计投资入股比例要求方面,允许其在并购重组高风险社时突破10%的限制,将比例限制提高至20%,并且允许特殊原因时还可超过20%(此种情形下,需在并购后农商行经营管理进入良性状态后,逐步减持至20%)。这也是银监会对2010年发布的《关于高风险农村信用社并购重组的指导意见》(银监发〔2010〕71号)相关规定的重申。在该意见中,为鼓励对高风险社的并购重组并加快其风险化解,银监会就曾对这一比例要求做出了适度宽松的让步,此次《办法》是延续了该意见的规定。对于职工持股,《办法》做了合计入股比例不得超过20%的规定。从发展来看,在不超过《办法》规定比例的前提下,鼓励职工持股,有利于保障员工队伍的稳定性,也有利于提升员工的积极性与责任意识。

从发起人的条件来看,《办法》的规定相较2008年3号令更为审慎,表述也更为准确、具体。但同时,取消了境内金融机构出资设立或入股农商行须经监管部门批准的规定。2008年3号令第14条第二款曾规定“境内金融机构出资设立或入股须事先报经其权力机构及监督管理部门批准”。同时,在此部分也取消了禁止省级联社、农村信用合作社联合社向农商行入股的限制。2008年3号令第9条第二款曾规定“省(区、市)农村信用社联合社、农村信用合作社联合社不得向农村商业银行入股”,而《办法》取消了此项规定,不再限制省级联社、农村信用合作社联合社向农商行入股。

(三)关于农商行设立的设立程序

《办法》对于农商行设立的设立程序内容基本沿用了2008年3号令的规定,但增加了农村合作银行改制组建农商行时审批主体的规定,具体规定为“由银监分局或所在城市银监局受理,银监局审查并决定”,区别于农村信用社改制组建农商行时由银监会审查并决定的规定。(风险合规处 晋城城区联社 尧都农商银行)

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